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姜爱华:推进政采“物有所值”制度目标实现

2018年02月26日 09:07 来源:中国政府sbf胜博发娱乐报打印

  ■ 姜爱华

  党的十九大报告中关于财政改革的论述中首次引入了“绩效”概念,提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。政府sbf胜博发娱乐制度是一国预算制度的重要组成部分,因此也要以良好的绩效作为制度诉求。但政府sbf胜博发娱乐绩效如何衡量?是节约资金的多少,还是sbf胜博发娱乐对象质量的高低?还是其他标准?从全球近年的发展来看,无论是国际政府sbf胜博发娱乐规则还是各国公共sbf胜博发娱乐的实践,都趋向于把“物有所值”作为公共sbf胜博发娱乐所追求的共同目标。我国2013年全国政府sbf胜博发娱乐工作网络视频会议上,财政部首次提出,在新形势下,要确立政府sbf胜博发娱乐“物有所值”制度目标。未来随着我国政府sbf胜博发娱乐制度逐步走向完善,这一制度目标也应得到强化。

  一、“物有所值”演变为政府sbf胜博发娱乐制度目标的原因考察

  无论从经济学、公共管理学,还是从全球公共sbf胜博发娱乐的发展趋势来看,“物有所值”(Value for Money,VfM)均为政府sbf胜博发娱乐制度所追求的目标。

  (一)“物有所值”是所有sbf胜博发娱乐的源动力

  从经济学的视角来看,资源是稀缺的,因而无论何种类型的sbf胜博发娱乐都涉及到一个核心命题:怎样用最少的资源获得最大的产出,即如何实现“物有所值”。从过去全球政府sbf胜博发娱乐的实践与发展来看,“低价”曾经是公共sbf胜博发娱乐追求的单一目标,但导致sbf胜博发娱乐质量不高,而近十几年的实践表明,不以价格作为唯一考量因素的“物有所值”目标逐渐被人们所接受。

  sbf胜博发娱乐的最优结果应是sbf胜博发娱乐对象质量最好、价格最低、风险最小,且恰好能满足sbf胜博发娱乐人的需求,但现实中难以同时实现。若在政府sbf胜博发娱乐中一味地追求“价低”,供应商为维持合理的利润水平,只能供应质量差一些的产品或服务。特别是,政府sbf胜博发娱乐是政府宏观调控的重要工具之一,承载了一些社会目标的实现,sbf胜博发娱乐中更需要sbf胜博发娱乐者通盘考虑,而不能绝对地以“最低价”作为取舍标准。

  (二)新公共管理运动催生“物有所值”

  英国较早提出政府sbf胜博发娱乐“物有所值”概念。1988年,英国的格兰迪(R. Glendinning)分析了政府公共支出中“物有所值”的核心含义。随后,理论界着手研究衡量“物有所值”的定性标准和定量标准,以更好地指导实践。英国财政部近年提出“物有所值是产品或服务全寿命周期内成本和质量的最优组合,以满足使用者的需求,物有所值不是最低投标价”,这一定义被很多国家效仿。

  “物有所值”之所以在英国被较早提出,与始于上世纪80年代“新公共管理运动”有着直接的关系。英国是“新公共管理运动”的发源地,强调“重塑政府”“再造政府”,推进公共服务市场化改革,“物有所值”作为评价市场主体及其提供的公共服务质量的标准被提上日程。可以说,政府sbf胜博发娱乐中的“物有所值”是新公共管理运动的必然产物,是与政府职能转变、建设服务性政府、建设效能政府分不开的。

  (三)公共sbf胜博发娱乐日渐追求“最佳物有所值”

  2000年以来的欧美国家的公共sbf胜博发娱乐中开始强调“物有所值”,尤其强调不能简单地以“投标报价”作为政府sbf胜博发娱乐的唯一取舍标准。2008年金融危机后,各国和地区政府尤其注重政府sbf胜博发娱乐政策功能的发挥,瞄准实现sbf胜博发娱乐的“最佳物有所值”(Best Value for Money)。例如,通过增加国货sbf胜博发娱乐力度,扩大国内需求,撬动社会总需求;发挥政府sbf胜博发娱乐对创新的引导,促进国家创新能力的提升;适时调整绿色sbf胜博发娱乐策略,促进经济结构调整,实现社会可持续发展,等等。意大利两位学者阿尔巴诺和斯巴罗(Albano,G.L.,Sparro,M.,2010)提出,政府sbf胜博发娱乐是否“物有所值”不能仅仅考虑经济成本,而应从全社会的角度来判断(Social Value for Money)。从2011年-2016年新一轮四大国际政府sbf胜博发娱乐规则(即联合国《公共sbf胜博发娱乐示范法》、WTO《政府sbf胜博发娱乐协议》、欧盟公共sbf胜博发娱乐指令体系以及世界银行sbf胜博发娱乐规则)修订看,都毫无例外地将“物有所值”写入其中。

  二、政府sbf胜博发娱乐“物有所值”制度目标的概念界定与特征

  (一)有关“物有所值”目标的概念界定

  围绕“物有所值”,理论界的概念性观点主要有:一是认为“物有所值”是sbf胜博发娱乐对象全寿命周期成本、效益、风险和质量(与目标的吻合度)的最优组合(HM Treasury,2003;Ismail等,2012);二是认为 “物有所值”的核心是管理学上的“3E”,即经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)(Glendinning,1998;Grimsey & Lewis,2005);三是强调“物有所值”不一定是最低经济成本,而是政府考虑所有成本后能获得的最大收益,政府通过矫正市场失灵更有效地行使职能以实现物有所值(HM Treasury,2003;Coldrey,2006)。

  此外,实务界对政府sbf胜博发娱乐“物有所值”概念也从不同角度作了界定。如英国财政部、香港PPP指南都将“物有所值”界定为全寿命周期内成本和质量的最优组合。澳大利亚—新西兰政府sbf胜博发娱乐协定文本中指出,“物有所值”是“满足sbf胜博发娱乐实体需要的资金的最佳可获得结果”。新加坡政府sbf胜博发娱乐中也规定,“物有所值”意指全寿命周期内收益和成本的最优平衡,表现为“3E原则”。英国官方航空指南(OAG,Official Airline Guide)中指出,物有所值是“所有者(sbf胜博发娱乐方)总成本的最佳的可能结果”,可见,这一界定更侧重于对总成本的考察。新西兰陆地运输sbf胜博发娱乐中规定,物有所值是以有效率和经济性的方式sbf胜博发娱乐产品或者服务,有效率性和经济性均包含但不限于财务上的特征。

  (二)“物有所值”概念的共性特征

  1.“物有所值”是个多维目标体系。这种多维目标包括sbf胜博发娱乐对象的成本、产品或服务质量、可能的风险、各种收益、对社会创新的撬动、对环境保护的贡献等。“价格低”不是“物有所值”目标考虑的唯一因素。因此,“物有所值”不一定是投标商报价中的最低报价。

  2.“物有所值”关注全寿命周期成本(Whole life costs,Life-cycle cost)。“物有所值”目标要考虑所sbf胜博发娱乐的货物、工程和服务的全寿命周期内所发生的成本,包括初始成本、后续投入成本、处置成本等。

  3.“物有所值”目标通常细化为管理学上的“3E原则”,即“经济性”“效率性”和“有效性”。

  4.判断是否物有所值要以“社会成本效益分析法”为准。成本效益分析是“物有所值”分析通常采用的方法。其中“效益”的计算,既要考虑项目全寿命周期内的货币因素和经济效益,也要考虑非货币因素和社会效益。相应的,“成本”的计算既要考虑能用货币衡量的经济成本,也要考虑很难直接用货币量化的社会成本。

  5.“物有所值”是指导政府sbf胜博发娱乐活动的“基准”。“物有所值”既是目标又是标准,即,政府sbf胜博发娱乐的执行要以“物有所值”为最终目标,同时评价政府sbf胜博发娱乐行为和sbf胜博发娱乐结果成功与否也要以“物有所值”为参考标准。

  6.“物有所值”是基于纳税人角度而言的。政府sbf胜博发娱乐所使用的资金是财政性资金,主要表现为纳税人缴纳的税款,虽然不同的政府sbf胜博发娱乐利益相关者对“物有所值”含义的理解不同,但应站在纳税人的立场上判断是否“物有所值”。

  三、实现政府sbf胜博发娱乐“物有所值”制度目标的策略与途径

  (一)制定最佳sbf胜博发娱乐计划

  “最佳sbf胜博发娱乐计划”的制定,要求政府部门针对所要提供的服务,分清自己的核心功能和非核心功能。凡是涉及政府部门核心功能的服务项目,应由政府自身来提供;而对于政府部门的非核心功能的实现,应考虑向社会购买服务,以充分发挥市场的作用,实现资源的最优配置。对于需要向社会购买的服务,也要在不同的sbf胜博发娱乐方式之间进行最优选择,如对某些设备或者设施的sbf胜博发娱乐,可选的方案可能包括翻新现有设施、租赁或者购买新的设施等。

  (二)拓展sbf胜博发娱乐集成服务

  所谓的“sbf胜博发娱乐集成服务”主要是指集合政府sbf胜博发娱乐规模,这一方面能够帮助sbf胜博发娱乐方从大规模sbf胜博发娱乐中获得折扣并获得最佳的价格,另一方面,大规模sbf胜博发娱乐能够帮助政府实现宏观调控目标。sbf胜博发娱乐集成服务至少涵盖两方面:一是建立专门化的集中sbf胜博发娱乐机构,提供专业化的政府sbf胜博发娱乐服务;二是各政府部门或sbf胜博发娱乐单位之间充分沟通,实行纵向或横向联合sbf胜博发娱乐。英国财政部2011年8月修订发布的《胜博发娱乐官网政府鉴定与评价》指南中提及,可以“与其他部门共用设施”以实现“物有所值”。我国从政府sbf胜博发娱乐制度实施伊始就建立了专业的政府sbf胜博发娱乐机构,并且2012年开始实施批量集中sbf胜博发娱乐,这都是通过sbf胜博发娱乐集成服务,以更好实现“物有所值”的方式。

  (三)实施全寿命周期sbf胜博发娱乐管理

  sbf胜博发娱乐时,要以sbf胜博发娱乐对象的全寿命周期为考察周期,来计算sbf胜博发娱乐“成本”和“效益”。成本的计算,不仅包括sbf胜博发娱乐初期的投入成本,还应包括后续的成本投入以及废旧产品或者设施的处置成本。效益的计算也应考察全寿命周期内的全部经济效益和社会效益,特别是一些无法直接用货币衡量的成本或者效益,应通过机会成本或者影子价格等方法进行货币量化,并充分考虑全寿命周期内的风险和不确定性,折现率的选择,等等。从这个角度讲,评价sbf胜博发娱乐是否“物有所值”是一份技术含量较高的工作。

  (四)公布明确、科学的sbf胜博发娱乐需求标准

  公布明确、科学的sbf胜博发娱乐需求标准,是“物有所值”制度目标实现的关键。一方面,其能够确保使用者的需求得到满足且不超标,使政府职能得到正常行使又不浪费财政资金;另一方面,明确的需求标准又能激发供应商的创新动力,使其提供更具经济性和创新性的解决方案。美国等发达国家通常通过法律形式公布sbf胜博发娱乐需求标准。例如公车sbf胜博发娱乐,美国在《综合拨款法》(Consolidated Appropriations Act,2010)和《联邦财产管理条例》(Federal Property Management Regulations,2011)分别从价格上限和车型标准两个层面作了需求标准规定。此外,美国联邦总务管理局(GSA)于2014年发布了《公共建筑服务设施标准》(Facilities Standards for the Public Buildings Service,2014),对建筑物的墙体寿命、屋顶寿命、木制地板硬度及材料等进行了明确规定。

  (五)设计透明、竞争的sbf胜博发娱乐程序

  “竞争性”是实现“物有所值”的动力机制,竞争性主要通过招标sbf胜博发娱乐程序得以实现。由于政府sbf胜博发娱乐制度目标的多维性,针对具体sbf胜博发娱乐项目,sbf胜博发娱乐方(或者评标专家)需要在不同的“物有所值”要素之间做出权衡甚至取舍。这一切过程必须借助于公开透明的程序,才能使公众理解sbf胜博发娱乐方的决策行为,帮助纳税人了解和理解政府sbf胜博发娱乐“物有所值”目标的实现。

  (六)加强对政府sbf胜博发娱乐的监督

  在政府sbf胜博发娱乐过程中,为确保实现“物有所值”,必须充分发挥各方监督主体尤其是政府sbf胜博发娱乐专业监督机构的作用。要强化合同授予前、合同授予及合同履行的全过程监督;要强化对sbf胜博发娱乐人、sbf胜博发娱乐机构及供应商等不同sbf胜博发娱乐当事人的全方位监督,确保sbf胜博发娱乐人的“物有所值”和纳税人“物有所值”目标相吻合,确保纳税人的权利。

  (七)引入对sbf胜博发娱乐结果的第三方评估

  sbf胜博发娱乐中,通常由sbf胜博发娱乐主体根据具体sbf胜博发娱乐项目设定“物有所值”标准,但sbf胜博发娱乐人眼中的“物有所值”和纳税人眼中的“物有所值”目标有可能不一致。独立、专业化的第三方评估,能够对政府sbf胜博发娱乐做出“独立、客观、公正”的评判,以帮助政府sbf胜博发娱乐监督管理部门和社会公众识别sbf胜博发娱乐项目是否“物有所值”。以英国为例,每年国家审计署(National Audit Office,NAO)会专门出具约60份公共服务物有所值分析报告。国家审计署进行“物有所值”审计的目的,是向议会提供独立、严格的分析,审查公共资金是否按照事先确定的政策目标进行支出,针对存在的问题提出进一步改善公共服务供给的建议,以帮助议会和政府获得持续改善的公共服务提供。

  (八)在政府购买公共服务领域广泛应用PPP模式

  近年来,以PPP模式建设基础设施(工程服务)在全球范围内盛行,这与政府sbf胜博发娱乐“物有所值”制度目标的提出有着直接的关系。PPP模式能够显著改善政府公共服务供给水平,使sbf胜博发娱乐更加“物有所值”。Peter,Colin&Ming(2010)对澳大利亚21个PPP项目和33个传统sbf胜博发娱乐项目进行了研究,结果显示,PPP模式更节约成本和时间,而且项目建设规模越大、项目内容越复杂,这种优势越明显。

  在当前我国推进政府职能转变、推广政府购买服务之时,将“物有所值” 确立为政府sbf胜博发娱乐的制度目标是十分必要的。但不可否认的是,我们需要为“物有所值”的实施做好一系列准备工作,如透明sbf胜博发娱乐制度的实施、“物有所值”导向的审计评估机制的建立等。甚至由于“物有所值”重视产品或者服务的全寿命周期成本,要求预算的编制也不应只考虑一年的投入,中期预算框架下的滚动预算编制也应适时跟进。

  (本文摘录于国管局、国采中心《学习贯彻党的十九大精神 推进政府sbf胜博发娱乐创新发展论文集》;作者系胜博发娱乐官网财经大学财政税务学院教授,博士生导师)

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